Концепция интеграции административной реформы и ФЦП «Электронная Россия»

Для каждого административного решения граждане принуждены приносить многочисленные справки, постоянно предоставлять информацию о себе и своих делах. Чем больше становится компьютеров, тем больше сохраняется в них информации о гражданах и их бизнесах, а потом органы власти все больше требуют у граждан эту же информацию получать на бумаге с подписью и печатью и носить от одного чиновника другому. Госслужащим с компьютерами стало работать быстрее, лучше и удобнее – но гражданам от этого легче не стало, скорее наоборот.

Поэтому гражданам России сегодня нужны такие безбумажные информационные системы, которые, как минимум, восстановят баланс сил, существовавший в бумажную эпоху между чиновниками и обществом. А как максимум ?сместят его в пользу граждан.

Нигде (пока включая административную реформу), кроме как в рамках ФЦП «Электронная Россия» по линии Минэкономразвития России такая комплексная постановка задачи не рассматривается, соответствующей методологии и механизмов решения не предлагается.

Принципы «Электронной России»

Сами по себе компьютерные технологии политически нейтральны: при их помощи можно создать как тоталитарное, так и демократическое государство, можно обеспечить функционирование социалистического Госплана и принципиально несовместимой с ним фондовой биржи. Для гаратний соблюдения интересов граждан при использовании информационно-коммуникационных технологий нужно руководствоваться конкретным набором принципов и предпринимать специальные законодательные и организационные меры.

Переход от бумажных технологий к электронным в управлении государством не должен ослаблять граждан и бизнес по отношению к госслужащим. Люди не хотят, чтобы оснащенному современными компьютерами чиновнику было удобно контролировать каждый их шаг. Государство, по мнению граждан, должно знать об обществе только то, что ему необходимо для исполнения своих четко оговоренных функций, и не больше. А общество должно знать о государстве не меньше (а в демократическом обществе ?много больше), чем знает об обществе государство.

«Электронная Россия» ? это часть административной реформы, которая в первую очередь предоставит гражданам защиту от оснащенных компьютерами чиновников, а во вторую очередь предоставит гражданам и государству удобства электронного учета, документооборота и публикации.

Государство требует информацию о людях, и люди в ответ требуют гарантий неразглашения этой «чувствительной» информации с одной стороны, и гарантий свободного доступа к несекретной информации государства. Нельзя объявлять секретной всю информацию государства просто потому, что это информация государства (принцип: «вся информация государства несекретна, кроме специально оговоренной»). Потрудитесь обосновывать каждый случай секретности, особенно в тех случаях, когда секреты делаются не от внешних врагов, а от собственных граждан (тут показателен пример с секретностью в картографии). На практике в подавляющем большинстве случаев секретность обусловлена не интересами государства, которые служат только ширмой, а вполне конкретными частными интересами отдельных чиновников или ведомств.

Вся несекретная информация государства должна быть общедоступной и бесплатной. Не надо заставлять подавать заявление на ознакомление с несекретной информацией, не надо предлагать за «небольшую плату» подписку на регулярно обновляемые «базы данных». Государство должно предоставить способ без дополнительных разрешений и регистраций узнавать через интернет то, что граждане хотят и имеют право знать о государстве и чиновниках («не нужно библиотекаря, пустите нас в книгохранилище»).

Такие подходы к раскрытию информации государства наблюдаются во всех экономически развитых странах, т.к. информационное равноправие рассматривается как залог эффективности современного гражданина и бизнеса и, как одно из следствий, эффективности страны на международной арене.

Государство не должно заставлять своих граждан покупать компьютерные программы для взаимодействия с чиновниками, необходимый минимум таких программ должен быть бесплатным. Если гражданин сам не решит заплатить за какую-то очень удобную программу, он должен иметь возможность с помощью бесплатных программ написать письмо чиновнику, подписать его электронной подписью, зашифровать ?и быть уверенным в том, что чиновник письмо расшифрует, проверит подпись и прочтёт. И будет обязан официально отреагировать. А чтобы это технологически стало возможным, государство должно опереться на общедоступные и бесплатные технологические стандарты электронного взаимодействия граждан и государства, как это делается в большинстве развитых стран мира.

Государство должно знать о людях и их делах только необходимый минимум (принцип «минимум вопросов и только обоснованных»), определенный законом, а чиновники не должны иметь возможность объединять свои знания о людях произвольным образом только потому, что им этого захотелось. Даже внутри государственных органов межведомственный обмен собираемой о гражданах и их делах информацией должен происходить только в тех случаях, когда он специально разрешен законом (принцип «объединять информацию из разных источников нельзя, кроме специально оговоренных законом случаев»). Появление собранного из разных источников компьютерного досье на граждан (что легко позволяют сделать современные технологии) приведет не к укреплению государства, как часто считается, а к избирательному нарушению прав граждан и бизнесов и к результирующему ослаблению самого государства.

В деловых или административных вопросах не принято верить только на слово: государство «не верит» гражданину и требует сдать документ ему на хранение, а иногда перед этим еще и заверить бумагу у нотариуса. И это совершенно оправданно. Но аналогично гражданам неразумно верить на слово чиновникам только потому, что их место работы – орган власти или государственная организация. Совершая действия, имеющие правовую значимость, чиновники, чтобы не было соблазна и возможности подменить документ задним числом и сказать «а так и было», обязаны передавать свои документы на хранение в архивы, публиковать их для всеобщего обозрения и заверять у нотариуса. Массовое использование электронных документов, подмена которых без специальных организационных и технологических мер оказывается простейшей задачей даже для чиновника уровня секретаря, несет в себе множественные риски как для граждан, так и для самого государства. Механизмы внешнего архивирования и заверения электронных документов должны войти в нормативную практику каждого компьютеризованного чиновника, а электронные архивы и нотариусы не должны подчиняться тому же начальнику, что и чиновник-создатель документа (принцип «заверяй и храни не у себя»).

Органы государственной власти и государственные организации должны проходить внутренний и внешний информационный аудит, в ходе которого должно проверяться соответствие информационных систем государства законодательству (принцип «доверяй, но проверяй»).

В электронных архивах объем архивной информации не ограничен физическими размерами помещений. Не будут ограничены и объемы официально публикуемой информации ?у электронного аналога «Российской газеты» не ограничен объем, а для многочисленных ведомственных «Вестников» не нужно будет месяц или даже два ждать даты выхода номера для обязательных публикаций.

Переход от бумажных технологий к электронным не должен менять сущности государственного управления. Закрепленный в законах здравый смысл не должен забываться при переходе на компьютерные технологии. Слова «учет», «заверение», «подпись», «тайна» и т.п. не меняют своего смысла из-за того, применены они к информации в бумажных или в электронных документах (принцип «одинаковости правовых последствий бумажного и электронного документооборота»).

Чиновник не вправе оправдывать свой отказ решить проблемы гражданина аргументом «я бы вам помог, но компьютер не позволяет». Человек вправе в понятной для него форме получать информацию не только о правилах и регламентах работы чиновников, но и используемых ими программах.

Конечно же, «Электронная Россия» может решить и старые бюрократические проблемы бумажной волокиты (т.е. перетаскивания бумаг): предоставить возможность  получения справок и выписок в электронном виде. Эти операции могут занимать доли секунды без стояния в очереди, не требовать личного общения с чиновниками, проводиться в любое время дня и ночи без выходных и вообще не требовать выхода людей из дома. Огромное количество справок и выписок, получаемых в одной государственной структуре, предназначены для предъявления в другой, тоже государственной. Поэтому при переходе к электронной форме официального документооборота граждане прекратят исполнять роль курьеров между ведомствами, заработает реальный принцип «одного окна», что сократит время обработки обращений граждан в десятки раз. Экономически наиболее активные граждане и бизнесы, широко пользующиеся  компьютерными технологиями, смогут направить свои ресурсы на какую-либо более производительную деятельность, нежели перетаскивание справок из окошка одного здания в окошко другого здания.

Все сказанное выше относится не только к исполнительной власти, но также и к судебной и к законодательной властям, и даже к независимому Банку России.

«Электронная Россия» ?это не только «электронное правительство» России, но полноценное «электронное государство», в котором удобно и безопасно для граждан современные компьютерные технологии используются во всех ветвях власти.

Иных мест, кроме как ФЦП «Электронная Россия» по линии Миэкономразвития, которые бы отстаивали и развивали данный подход, на данный момент в России не существует как в рамках административной реформы, так и за ее пределами. Предлагаемый «Электронной Россией» ориентированный на интересы граждан подход полностью противоречит взглядам на информатизацию, закрепленным в многочисленных ведомственных, региональных и муниципальных программах информатизации.

На данный момент созданы концептуальные основы «электронного государства» (см. http://www.elrussia.ru) и происходит переход к реализационным проектам – разработке соответствующего законодательства и созданию технической инфраструктуры.

Законодательство электронного государства

Чтобы чиновники придерживались принципов «Электронной России», нужно изменить законодательство, унаследовавшее традиции советской власти в части игнорирования прав граждан, и совершенно не учитывающее возможностей современных безбумажных технологий.

Необходимо кодифицировать информационное законодательство, которое представляет собой сегодня хаос заплаток над законами времён бумажного документооборота и традиционного книгопечатания. России необходим Информационный кодекс, который даст базовые определения – документа, подписи, тайны, учета, регламента, причем такие, которые не были бы ориентированы исключительно на использование бумаги и учитывали бы электронные формы существования информации. Информационный кодекс должен создать новое регулирование, признающее и использующее в полной мере нематериальность такой основополагающей для современного мира сущности, как информация.

Нужно законодательно установить правиладля ведения государственного учета, чтобы чиновники собирали и хранили не любую, а только разрешенную законами и необходимую для исполнения конкретных государственных функций информацию. Также нужно законодательно ограничить возможности объединения систем государственного учета и обмена их данными, чтобы государство не могло концентрировать информацию о гражданах и их бизнесах в руках отдельных чиновников.

Электронная форма учета должна стать столь же юридически значимой, как сегодня значима форма бумажная. Во многом это должно обеспечить законодательство об электронной подписи. Однако одной электронной подписи недостаточно для того, чтобы какой-то компьютерный файл стал электронным документом: документу нужно присвоить входящий или исходящий номер, он должен быть подготовлен в соответствии с определённой административной процедурой.

Переход к обработке и хранению информации государства в электронной форме должен сопровождаться переходом к удостоверению электронным нотариусом и сохранением в архиве каждого государственного документа. При использовании компьютеров и сетей связи стоимость такой обработки одного документа и затраты на это времени будут малы, чего в бумажном виде обеспечить невозможно.

В целом для государства и общества при переходе к использованию компьютеров в административной и в хозяйственной практике необходимо законодательство о нотариате, позволяющее выполнение нотариальных действий с электронными документами так же, как с документами бумажными.

Говорить о доверии граждан к электронному документообороту государства можно станет тогда, когда законодательство обеспечит существование «инфраструктуры доверия»(удостоверяющих центров, нотариата, архивов электронного государства). «Инфраструктура доверия» обеспечит использование электронных документов при судебном и внесудебном урегулировании конфликтов примерно с тем же уровнем удобства, который существует сейчас с бумажными документами.

Законодательство о доступе граждан к информации государствадолжно закрепить принцип общедоступности несекретной информации государства. Технологически публичное раскрытие информации должно быть устроено так, чтобы доступ к ней не требовал никаких решений чиновников, а поиск и получение документов в юридически значимом виде был возможен через интернет.

Кроме того, гражданин должен быть уверен в том, что  в любой момент без специального разрешения он может получить доступ к любой имеющейся у государства информации о себе, проверить, что о нём знает государство, и кто именно из чиновников собирал, запрашивал и получал эту информацию.

Необходимо принять законодательство о публичном раскрытии через интернет информации о самой структуре и функциях государства. Чтобы раскрыть эту информацию, необходимо законодательно предписать ее учет в форме компьютерной модели, включая учет обеспечивающих исполнение государственных функций регламентов и поддерживающих их компьютерных программ. Создание и поддержка учета структуры и функций всех ветвей государственной власти в форме открытой для доступа граждан компьютерной модели должна быть закреплена за Правительством Российской Федерации законодательно и поддержана необходимыми ресурсами бюджета.

Раскрываемая гражданам информация о структуре и функциях государства, информационных системах и ведущихся учетах должна подвергаться регулярному сравнению с реальным положением дел. Законодательство об информационном аудите должно закрепить обязанность органов власти и местного самоуправления, а также государственных организаций проходить регулярную проверку того, насколько их информационные системы и выполняемые их сотрудниками типовые операции соответствуют известной гражданам нормативной базе. Внешний аудит должен быть независимым, и проводиться по конкурсу частными аудиторскими компаниями, в том числе и международными (как это происходит сегодня при аудите Банка России).

Подробные предложения по созданию нормативной базы электронного государства содержатся в «Докладе о совершенствовании госуправления на основе использования информационно-коммуникационных технологий».

Инфраструктура электронного государства

Государство должно построить такую информационно-коммуникационную инфраструктуру, которая усилила бы информационные возможности граждан. Такая инфраструктура не может быть предусмотрена никакими ведомственными программами информатизации, она межведомственна по самой своей природе. Компьютерная инфраструктура электронного государства может быть создана только за счет ФЦП «Электронная Россия».

Основу этой инфраструктуры составят информационные системы, в которых будут учитываться в форме компьютерной модели данные о структуре и функциях государственных органов и государственных организаций. В этой «электронной картотеке» должна быть учтена организационная структура всех ветвей власти, всех уровней государственной власти и местного самоуправления, функции входящих в эту организационную структуру ведомств и учреждений, административные регламенты предоставления государственных услуг, осуществляемые ими учеты персональной и хозяйственной информации и множество других сведений об организации государства, которые сегодня разбросаны по разным документам и практически недоступны людям.

Системы учета организационной информации государства должны быть объединены. Государство не должно иметь возможность объединять разнородную информацию о гражданах и их делах, а вот гражданам нужно иметь единую точку входа для получения информации о государстве и запросов на предоставление им государственных услуг.

Государство собирает и хранит (то есть учитывает) не только данные о собственном организационном устройстве. Государство располагает огромным количеством информации о физических и юридических лицах, громадными объемами статистической информации, и многочисленными документами, фиксирующими решения самих чиновников. Эти данные содержатся в многочисленных бумажных и электронных учетных системах отдельных органов власти и государственных организаций и используются ими при исполнении своих обязанностей. Созданием таких систем занимаются сами ведомства, а ФЦП «Электронная Россия» должна только выставлять требования для учетных систем государства, но не заниматься финансированием их создания (за исключением немногочисленных пилотных проектов для экспериментальной проверки предлагаемых законодательных и технических решений).

Однако для информирования граждан о делах государства нужно создать инфраструктуру публичного раскрытия информации, которая раскроет всю несекретную информацию из этих ведомственных учетных систем. Эта учитываемая государством информация о гражданах и их делах тесно связана с информацией об устройстве государства: данные обязательно должны содержать ссылки на то, в рамках какой государственной структуры, и для обеспечения какой государственной функции, они были собраны, какие именно чиновники в рамках каких полномочий принимали связанные с ними решения. Поэтому целесообразно как информацию о функциях и структуре государства, так и информацию учетных систем государства раскрывать через одну и ту же точку входа – через портал раскрытия государственной информации.

Для обеспечения работы государственных электронных учетных систем нужно создать инфраструктуру независимого архивирования, которая будет хранить не только несекретную информацию, но и информацию, составляющую охраняемые государством тайны. Информацию должно быть невозможно «потерять» в ведомственной компьютерной системе даже по указанию самого высокого ведомственного начальства.

Межведомственное взаимодействие основано сейчас на бумажной фельдпочте. При переходе к  компьютерным технологиям необходимо создать инфраструктуру электронной фельдпочты– инфраструктуру гарантированной доставки электронных сообщений между государственными ведомствами или между государством и гражданами.

Нотариальная инфраструктура и инфраструктура удостоверения электронной подписи в электронном государстве должны использоваться частные, их создание не требует государственного финансирования: нужно только обеспечить реально работающее законодательство – и соответствующие конкурентные услуги появятся на свободном рынке.

Объединенный офис управления Программами

Итоги выполнения ФЦП «Электронная Россия» по линии Минэкономразвития состоят из полученных за 2002-2006г.г. уроков «как не нужно делать», методологических результатов и программного обеспечения (все результаты работ подрядчиков ФЦП «Электронная Россия» по линии Минэкономразвития находятся в открытом доступе -- см. http://projects.economy.gov.ru)., а также организационных наработок по управлению Программой как реформой.

Самая насущная задача – это использовать методологические результаты «Электронной России» в ходе проходящей сейчас в рамках административной реформы массовой разработки административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Также нужно срочным образом создавать инфраструктуру электронного государства (портал раскрытия государственной информации, удостоверяющие центры, электронные архивы и нотариусы и т.д.), чтобы обеспечить права граждан в оптимизированных административных процессах, которые будут протекать согласно новым административным регламентам.

Для успешного решения этих задачнужно объединить офисы управления программами «Электронной России» и административной реформы.

В этом объединении ни в коем случае нельзя повторять основную ошибку, которая была сделана в ФЦП «Электронная Россия» в 2002-2004г.г.: распылять деньги в соответствии с ведомственными и региональными потребностями в надежде, что дополнительное финансирование на эти потребности породит лучшие практики. Увы, все проекты ФЦП «Электронная Россия» этих лет были надлежащим образом выполнены, но эффект был получен незначительный: качество государственного управления по итогам выполнения первого этапа ФЦП «Электронная Россия» не повысилось. Точно такой же подход сейчас принят в административной реформе: удовлетворение заявок на ведомственные и региональные проекты административного реформирования. Можно заранее уже сказать, что деньги будут истрачены, а качество государственного управления в стране в целом от выполнения этих проектов не изменится, результаты будут локальными.

Особую сложность в управлении Программой составляет невозможность прямого переноса международного опыта – у нас федеративное государство, что накладывает свои особенности в администрировании Программы. Кроме того, в России активно идет административная реформа, в которой еще не определены лучшие практики, и в которой пока не создано целевых (оптимизированных) административных процессов, которые могли бы быть поддержаны информационно-коммуникационными технологиями прямо сейчас.

Нужно особо отметить, что управление Программой подразумевает содержательный контроль над ходом процесса реформирования в условиях невозможности административно-командного подчинения участников Программы ее руководителям.

В 2005-2006г.г. в ФЦП «Электронная Россия» был выстроен офис управления Программой, нацеленный не столько на выполнение отдельных «заявочных» проектов, сколько на внедрение в практику государственного управления заявленных Программой принципов путем создания методического и законодательного обеспечения электронного государства и построения его технической инфраструктуры.

При создании этого офиса были использованы принципы управления целями Программы, недопущения конфликта интересов при назначении сотрудников и подрядчиков на различные организационные роли, многоуровневой независимой экспертизы (включая публичные обсуждения) технических требований и результатов работ, раздельного ведения системы проектов законодательства и системы требований к подрядным работам, создания проектных групп как форме существования экспертного сообщества, использования информационной системы и вебсайтов для управления знаниями, использования пилотных разработок и макетирования, использование свободного программного обеспечения для упрощения распространения опыта и т.д.

При объединении программных офисов Административной реформы и ФЦП «Электронная Россия» должно измениться не только управление ФЦП «Электронной Россией», должно также измениться управление Административной реформой. С этой целью необходимо провести ряд сессий стратегического планирования, где ключевые сотрудники и эксперты административной реформы и ФЦП «Электронная Россия» могли бы обменяться своим опытом и зафиксировать его в объединенной структуре управления. Нужно также предпринять меры для объединения экспертных сообществ административной реформы и создателей электронного государства, чтобы процесс реорганизации был понятен для всех заинтересованных сторон и эксперты понимали, как им работать в новых организационных условиях.

Федеральные ресурсы